Comme tous les jugements et arrêts rendus par les juridictions, l’arrêt du Conseil d'État est structuré en trois parties : les visas ( c’est le terme utilisé par la Cour constitutionnelle) , les motifs et le dispositif.
Outre le préambule (date du prononcé de l’arrêt , le numéro de dossier, l’identification et la qualité des parties, leur présence ou absence, les noms des conseillers ayant participé au délibéré), les visas de l’arrêt du Conseil d’Etat comprennent la teneur des prétentions, des arguments et des demandes des parties, la mention du respect des formalités procédurales et les références aux textes de loi applicables. Ces annotations visent à présenter le cadre et les limites du litige et notamment à permettre aux parties de vérifier que le juge a dûment examiné, analysé et restitué l'ensemble de leurs prétentions et arguments. Les visas mentionnent également les textes de loi sur lesquels le juge administratif a fondé sa décision.
Les motifs est la partie de la décision dans laquelle le juge explique le sens de sa décision. Ils permettent aux parties de comprendre les arguments de fait et de droit sur lesquels la décision s'est fondée, ainsi que les raisons pour lesquelles leurs demandes ont été acceptées ou rejetées. Les motifs doivent être rédigés de manière à faciliter le contrôle juridictionnel de la validité de la décision ,et à permettre aux juges et aux praticiens du droit, notamment dans les cas où il s'agit d'une décision rendue par le juge de cassation, de comprendre et de saisir le principe établi par la décision au regard des faits du litige et la place que prend cette décision dans la jurisprudence qu’elle reprend ou qu’elle modifie. .Par conséquent, le conseiller rapporteur chargé de préparer le projet de décision à soumettre à la formation de jugement doit veiller à la rigueur du raisonnement qu’il développe, à la clarté et à la concision des faits présentés par les parties aux instances judiciaires successives et des règles sur lesquelles il propose de régler le litige.
Le dispositif de la décision quant à lui découle de ses motifs et peut consister au rejet du pourvoi en cassation , à annuler la décision attaquée en tout ou en partie, avec ou sans renvoi, ou à annuler la décision attaquée tout en statuant sur le fond du litige ( art. 363 , 365 et 959 du code de procédure civile et administrative.)
Certains arrêts publiées dans la revue du Conseil d'État ont adopté une structure particulière, notamment au niveau des visas qui se limitent à citer le dispositif de l’arrêt attaqué et le dispositif du jugement dont appel , sans exposer suffisamment les faits de l’instance originelle et des procédures auxquelles elle a donné lieu , ce qui nuit à une bonne compréhension des éléments du dossier traité.
Le numéro 20 de la revue du Conseil d'État contient des arrêts rendues par les quatre chambres, classées selon le type de litige (marchés publics, litiges relatifs au logement et aux biens de l'État, litiges fiscaux, bancaires et de la fonction publique, litiges en matière de responsabilité administrative et litiges immobiliers).
Dans sa décision datée du 16 janvier 2025, dossier n° 1133, le Conseil d’Etat a examiné une question fréquemment vécue par les fonctionnaires poursuivis pénalement, suspendus à titre conservatoire, puis relaxés ou acquittés. La question qui se pose souvent devant les juridictions administratives dans ce genre de litiges est celle de l'indemnisation de ces fonctionnaires pour la période durant laquelle ils étaient suspendus de leurs fonctions. Cette question soulève également d’autres questions subsidiaires qui affectent négativement la situation du fonctionnaire qui à notre avis n’a pas été suffisamment protégé par le législateur.
La situation du fonctionnaire poursuivi pénalement pour une infraction est traitée à l'article 174 de l'ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 portant statut général de la fonction publique. Cet article dispose que : « Le fonctionnaire qui a fait l’objet de poursuites pénales ne permettant pas son maintien en fonction est immédiatement suspendu ; il peut bénéficier pendant une période n'excédant pas six mois à compter de la date de la suspension du maintien d’une quotité de traitement qui ne saurait être supérieure à la moitié de son traitement ; le fonctionnaire continue à percevoir la totalité des prestations familiales ; en tout état de cause sa situation administrative n'est réglée que lorsque la décision de justice sanctionnant les poursuites pénales est devenue définitive ».
La décision de suspendre le fonctionnaire poursuivi pénalement est laissée à l'appréciation de l'autorité investie du pouvoir de nomination, car cette mesure n’est pas ordonnée automatiquement dès que cette autorité a eu connaissance de ces poursuites pénales , mais elle est appliquée en fonction de la gravité des actes reprochés au fonctionnaire et de l'intérêt du service public. Contrairement à l'article 174 de l’ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 qui ne précise pas les cas empêchant un fonctionnaire de conserver ses fonctions en cas de poursuites pénales, l'article 131 du décret n° 85-59 du 23 mars 1985 portant statut type des travailleurs des institutions et administrations publiques abrogé par l’ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 était plus préci puisqu'il disposait que : « Compte tenu de la nature particulière des missions dévolues aux institutions et administrations publiques et des conséquences qui en découlent en matière d’obligations professionnelles des travailleurs concernés , lorsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales ne permettant pas son maintien en fonction , il est immédiatement suspendu ».
on entend ici par poursuites pénales la mise en mouvement de l’action publique pour l’application de la peine . Il peut s’agir de poursuites engagées suite à une plainte de la victime avec constitution de partie civile devant le juge d’instruction , ou d’une citation directe devant le tribunal à l’initiative de la victime, ou encore de l’ouverture d’une information à l’initiative du parquet (Art. 2 , 69 et 474 du code de procédure pénale). Si par contre il s’agit d’un simple dépôt de plainte devant le procureur de la République, il n’y a pas de poursuites pénales au sens de l’ordonnance n° 06-03 quant bien même ce dernier ordonne à la police judiciaire d'ouvrir une enquête préliminaire sur les agissements imputés au fonctionnaire , et par conséquent cette plainte ne doit pas entraîner la suspension du fonctionnaire . La décision de suspendre un fonctionnaire en raison de poursuites pénales est prise par l'autorité investie du pouvoir de nomination , et ne requiert pas la consultation de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline ( Cour suprême ,9 janvier 1982 - Dossier n° 23650 - Revue judiciaire ,année 1989 , n° 1, p. 219,).
La question soumise au Conseil d'État était de savoir si le fonctionnaire poursuivi pénalement et relaxé par jugement définitif a droit à une indemnisation pour la période de sa suspension. Il convient de préciser que même en cas de relaxe définitif, la procédure disciplinaire n'est pas close. L'administration peut en effet saisir la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline et engager une procédure de sanction si une faute professionnelle détachable de la faute pénale est avérée, la procédure disciplinaire étant distincte de la procédure pénale. Cette règle a été dégagée par le Conseil d'État dans un arrêt daté du 14 janvier 2007 - Dossier n° 39009 ( Revue du Conseil d’Etat , année 2009 , n° 9 , p. 61) , qui a jugé que le fonctionnaire auprès de la direction générale de la sûreté nationale ralaxé du délit d'incitation publique à la débauche peut être poursuivi devant la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline , laquelle a le droit de prononcer sa révocation, lorsqu'il ressort de l'enquête engagée par les services de sécurité que ce fonctionnaire a commis des actes incompatible avec l'éthique professionnelle et la déontologie policière, ce qui constitue une faute professionnelle grave justifiant la révocation.
La règle selon laquelle la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline n'est pas liée par les poursuites pénales ni par le jugement rendu contre le fonctionnaire qui lui est déféré en cas de dissociation de l’action publique et de l’action disciplinaire s'applique également aux relations de travail dans le secteur privé régies par la loi n° 90-11 du 21avril 1990 relative aux relations de travail modifiée et complétée. La jurisprudence de la Cour suprême sur cette question était hésitante. Après avoir initialement lié la sanction disciplinaire au sort de l’action publique dans les cas où le travailleur était pénalement responsable en jugeant par exemple que : « La faute professionnelle qui entraine la rupture de la relation de travail et qui constitue une infraction pénale ne peut être considérée comme un motif de licenciement , que si elle est confirmée par un jugement définitive ayant acquis l’autorité de la chose jugée avant le licenciement du travailleur » (Cour suprême ,17 janvier 2001, Dossier n° 211629 - Revue judiciaire , année 2002 ,n° 1 , p. 173) et que : « la faute pénale doit être prouvée par jugement définitif dans le cas où la faute professionnelle se confond avec la faute pénale » (Arrêt du 07 octobre 2010 , Dossier n° 615376 - Revue de la cour suprême, année 2011 , n° 1, p.183) , elle a par la suite renoncé à ce principe qui était en porte à faux avec les principes généraux régissant l’action publique et l’action disciplinaire. Dans des décisions ultérieures, la Cour suprême a adopté le principe de l'indépendance des responsabilités pénales et disciplinaires. Dans un arrêt du 4 juillet 2013 , Dossier n° 824177 ( Revue de la Cour suprême -Numéro spécial - année 2014 , tome 1 , p. 380) , elle a jugé que : « Le principe est l’indépendance des responsabilités pénales et disciplinaires, et l’instance disciplinaire n’est pas, en règle générale, liée par les règles et les dispositions du code pénal quand elle procède à la qualification de l’acte disciplinaire , mais qu’en tant qu’instance disciplinaire elle est soumise au système juridique qui régit ses relations avec le travailleur que ce soit la législation du travail ou le règlement intérieur ou encore les conventions collectives à l’ exception du seul cas où la faute professionnelle revêt un caractère purement pénal au sens du code pénal et dans ce cas, cette faute professionnelle ne peut constituer un motif de licenciement que si elle a été sanctionnée par un jugement pénal devenu définitif ayant acquis l’autorité de la chose jugée ». Sur la base de ce raisonnement, la Cour suprême a jugé que les actes de violence et d’agression commis par le travailleur , qualifiés de faute grave par la loi n° 90-11 justifient la décision de licenciement.
Il ressort des faits tels qu’ils résultent des visas de l’arrêt du Conseil d'État du 16 janvier 2016 que le maire d’une commune a rendu une décision de suspension d’un fonctionnaire communal poursuivi pénalement pour détournement de fonds publics , et que suite à sa relaxe sur arrêt définitif rendu par la Cour le 18 novembre 2011 , ce fonctionnaire été réintégré dans ses fonctions le 23 novembre 2019 sans toutefois percevoir des indemnités pour la période de suspension. Le fonctionnaire a alors assigné la commune devant le tribunal administratif à l’effet d'obtenir le versement d'indemnités pour la période de suspension. Le tribunal administratif a partiellement fait droit à sa demande en lui accordant uniquement les allocations familiales tout en rejetant comme non fondée sa demande principale d’indemnités pour la période de suspension. Sur l'appel interjeté par le fonctionnaire devant le tribunal administratif d'appel de Constantine, ce dernier a rendu le 14 novembre 2023 un arrêt confirmant le jugement attaqué en ce qui concerne le versement des allocations familiales l'a modifié en condamnant la commune à lui verser également des indemnités en réparation des préjudices subis par la mesure de suspension. La commune a formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat qui a rendu l’arrêt du 16 janvier 2025 objet du présent commentaire.
L’arrêt du Conseil d'État du 16 janvier 2025 occupe une place particulière dans la hiérarchie de la jurisprudence de cette haute juridiction du fait de sa publication dans la revue du Conseil d’Etat , et dès lors le principe consacré par cet arrêt , bien qu’il n'ait pas été adopté en chambres réunies ou en chambre mixte acquiert une autorité plus forte . En vérité cet arrêt du 16 janvier 2025 n’est pas isolé mais il est le prolongement d’une jurisprudence déjà bien établie puisque le Conseil d’Etat avait posé le même principe dans un ancien arrêt daté du 15 juin 2004 , dossier n° 10847 selon lequel, si le fonctionnaire suspendu de ses fonctions pour cause de poursuites pénales a droit à sa réintégration dans son poste de travail s’il a bénéficié de la relaxe , par contre il n’a pas droit au versement des salaires non perçus durant la période des poursuites pénales du moment que l’administration n’est pas responsable de la mise en mouvement de l’action publique . Cette règle a été réitérée dans un autre arrêt daté du 11 avril 2013 , dossier n° 80704 qui a jugé que l’administration qui n’a pas été à l’origine des poursuites pénales ne peut être tenue d’indemniser le fonctionnaire relaxé pour la période de suspension .Ce principe consacré par le Conseil d’Etat pourrait avoir des répercussions très négatives sur la situation des fonctionnaires et agents des institutions et administrations publiques ayant fait l'objet de poursuites pénales ayant abouti à une décision définitive de non-lieu , de relaxe ou d’acquittement.
Le principe consacré par l’arrêt du Conseil d'État du 16 janvier 2025 est ainsi formulé : « Le fonctionnaire n'a pas droit à une indemnisation pour la période de suspension de ses fonctions pour cause de poursuites pénales ayant abouti à sa relaxe dès lors que l’action publique pour l’application de la peine a été mise en mouvement par le ministère public » .Clarifiant et développant ce principe, le Conseil d'État a jugé que : « En cas de poursuites pénales engagées contre le fonctionnaire suivies par la suspension de ce dernier , et étant donné que la mise en mouvement de l’action publique échoit ministère public, la partie lésée, en cas d'acquittement par jugement définitif, a droit uniquement à des réparations pour détention provisoire injustifiée allouées par la commission d’indemnisation siégeant auprès de la Cour suprême , et par conséquent il ne peut prétendre à aucune indemnisation de la part de son employeur, ni au salaire et autres indemnités pour la période durant laquelle il n'a pas exercé ses fonctions. » Sur la base de ce raisonnement, le Conseil d'État a cassé l'arrêt du tribunal administratif d'appel de Constantine du 14 novembre 2023 et a renvoyé l'affaire devant cette même juridiction autrement composée pour y etre jugée à nouveau .Il convient de noter que le Conseil d'État s'est prononcé dans son arrêt du 16 janvier 2025 sur une question de droit selon laquelle un fonctionnaire suspendu de ses fonctions à titre conservatoire en raison de poursuites pénales engagées par le ministère publique n'a pas droit à une indemnisation pour la période de suspension même en cas d'acquittement. Dès lors, le tribunal administratif d'appel de Constantine , saisi de nouveau de cette affaire suite au renvoi ordonné par le Conseil d’Etat ,est tenue de suivre et d'appliquer l’arrêt du Conseil d'État, à savoir le rejet de la demande d'indemnisation pour la période de suspension et ce conformément aux articles 959 et 374-2 du Code de procédure civile et administrative qui disposent que la juridiction saisie après renvoi sur cassation doit se conformer à la décision de renvoi sur le point de droit tranché par le conseil d’Etat.
Dans l'affaire jugée par l’arrêt 16 janvier 2025 , le Conseil d'État a écarté la possibilité de faire droit à la demande du fonctionnaire d’être indemnisé pour les préjudices causés par sa suspension malgré sa relaxe pour deux raisons : 1) les poursuites pénales ont été engagées contre ce fonctionnaire par le procureur de la République et non pas par le maire ; 2) le fonctionnaire n'aurait pas dû intenter son action contre la mairie pour la faire condamner à une indemnisation , celle-ci n'étant pas à l'origine des poursuites pénales , mais aurait dû saisir la commission d'indemnisation siégeant à la Cour suprême. À notre avis, ce raisonnement est incohérent et sujet à discussion.
La commission d'indemnisation siégeant au niveau de la Cour suprême est exclusivement compétente pour examiner les demandes d'indemnisation des personnes ayant fait l'objet d'une détention provisoire injustifiée dans un établissement pénitentiaire au cours d'une procédure pénale terminée à son égard par une décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement devenue définitive ( art. 219 du Code de procédure pénale) . Mais il peut arriver qu'un fonctionnaire soit suspendu de ses fonctions au cours d’une procédure pénale sans avoir fait l’objet d’une détention provisoire durant cette procédure. Dans ce cas, s'il est relaxé , il ne peut pas saisir cette commission d'indemnisation puisqu’il n’a pas été détenu provisoirement dans l’attente de son jugement .Par ailleurs, l'indemnisation accordée suite à une demande présentée à cette commission est une indemnisation spéciale couvrant les préjudices résultant d'une détention injustifiée lorsque cette détention lui a causé un préjudice avéré et d’une particulière gravité. Cette indemnisation est due à toute personne ayant été provisoirement détenue dans un établissement pénitentiaire puis relaxé , même si elle n'était ni fonctionnaire ni salarié .Quant à l'objet du litige soumis au contrôle du Conseil d'État , il concerne une demande d'indemnisation de la perte de salaires subie par le fonctionnaire durant sa suspension alors qu’il n’a pas fait l’objet d’une détention provisoire . les deux indemnisations sont donc distinctes dans leur cause et leur fondement.
Reste la question de la mise en mouvement de l’action publique contre le fonctionnaire qui a bénéficié d’une décision de non lieu , de relaxe ou d’acquittement devenue définitive lorsque cette action publique a été mise en mouvement par le ministère public .Ce fonctionnaire est-il alors privé de son droit à une indemnisation pour la perte de son salaire pendant la période durant laquelle il été suspendu de ses fonctions ? Le Conseil d’État, comme indiqué précédemment, a jugé dans son arrêt du 16 janvier 2025 que le fonctionnaire n’y a pas droit , et ne l’autorise que si l’action publique a été engagée sur l’initiative de l’institution ou de l’administration publique qui l’emploie sur plainte avec constitution de partie civile devant le juge d’instruction ou sur citation directe devant le tribunal . Cette jurisprudence adoptée par le Conseil d’Etat cause à notre avis un préjudice grave et injustifié au fonctionnaire alors qu’il a été renvoyé des fins des poursuites et innocenté pour les faits qui ont motivé sa suspension , sachant que la période de suspension peut se prolonger pendant des années durant lesquelles il est privé de son traitement,, et que cette période peut encore s’allonger en raison d’une interprétation erronée de la notion de « jugement définitif » suivie par certaines institutions et administrations publiques . Ainsi certaines administrations ont refusé de réintégrer des fonctionnaires pourtant innocentés par un arrêt définitif de la cour d’appel au motif que cet arrêt a fait l’objet d’un pourvoi en cassation devant la Cour suprême . Or, il est de jurisprudence constante que si le pourvoi en cassation suspend l'exécution de la peine , il en est autrement en cas de pourvoi en cassation formé contre un arrêt ayant prononcé un non-lieu, une relaxe ou un acquittement , et dès lors le fonctionnaire relaxé , acquitté ou qui a bénéficié d’un non-lieu est en droit d'exiger sa réintégration, nonobstant le pourvoi en cassation formé contre cet arrêt . (Conseil d'État , 8 septembre 2011, dossier n° 67719 - Revue du Conseil d’Etat ,année 2012, n° 10, p. 101) Cette interprétation erronée de la notion de « jugement définitif » suivie par certaines institutions et administrations publiques a incité la direction générale de la fonction publique à émettre une note datée du 19 janvier 2016 n° 267 dans laquelle elle explique les effets du pourvoi en cassation sur la situation du fonctionnaire qui a été relaxé ou acquitté , et a souligné qu'un tel recours n'empêche pas la réintégration du fonctionnaire dans son poste de travail après examen de son dossier par la commission administrative siégeant en conseil de discipline.
Par ailleurs, il a été constaté que dans toutes les affaires portées devant les juridictions administratives ,l’administration concernée refuse systématiquement le versement des arriérés de salaires du fonctionnaire suspendu en cas de relaxe ou d’acquittement , et son intervention se limite à la réintégration dans le poste du travail , sachant qu’en application de l’article 174 de l’ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 , si l’autorité investie du pouvoir de nomination juge que les poursuites pénales ne permettent pas le maintien en poste du fonctionnaire , ce dernier est immédiatement suspendu avec la possibilité du maintien pendant une période ne pouvant excéder 6 mois à compter de la date de la suspension d’une quotité de traitement qui ne saurait être supérieure à la moitié de son traitement . Il revient à l’autorité investie du pouvoir de nomination de décider si le fonctionnaire continuera ou non à percevoir la quotité de son traitement qui ne devra pas dépasser la moitié de ce traitement et ce dans la limite d’une période de 6 mois à compter de cette suspension .
Il n’apparait pas des visas et motifs de l’arrêt du 16 janvier 2025 quelle est la nature exacte de l'indemnisation demandée par le fonctionnaire devant les juges du fond , s’agit-il d’une action tendant à faire condamner la commune à lui verse les traitements qu’il n’a pas perçus pendant la période de suspension ou simplement d’une demande d’indemnisation pour le préjudice causé par cette suspension. Déterminer la nature du préjudice invoqué est essentiel pour identifier la partie tenue de verser cette indemnisation et son fondement.
Si la demande porte sur le versement des traitements non perçus pendant la période de suspension, ce qui semble probable au vu des mentions de l’arrêt du Conseil d'État du 16 janvier 2025 , cette demande est par principe recevable en application de l’article 173 de l'ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 qui dispose que lorsque le fonctionnaire suspendu n’est pas reconnu coupable des faits qui lui sont reprochés, il est rétabli dans ses droits , et la quotité de la rémunération retenue lui est reversée. En outre , l’article 131 du décret n° 85-59 portant statut type des travailleurs des institutions et administrations publiques prévoit le règlement définitif de la situation du fonctionnaire une fois que la décision judiciaire sanctionnnant les poursuites pénales est devenue définitive . Si le fonctionnaire est réintégré dans son poste de travail après sa suspension suite à la décision judiciaire de relaxe ,et que l'autorité investie du pouvoir de nomination refuse de lui reverser l'intégralité des traitements non perçus pendant la période de suspension et de régulariser sa situation professionnelle , l’action intentée par ce fonctionnaire devant le tribunal administratif est fondée et sera dirigée contre cette autorité qui rendu la décision de suspension.
Si l'autorité investie du pouvoir de nomination décide d’elle-même de réintégrer le fonctionnaire dans son poste de travail suite à sa relaxe ou son acquittement et de lui verser l'intégralité des traitement non perçus pendant la période de suspension avec régularisation de sa situation professionnelle , ce fonctionnaire est-il en droit de réclamer d'autres indemnisations en dehors du versement des arriérés des salaires non perçus ? Comme indiqué précédemment, l’arrêt du Conseil d'État du 16 janvier 2025 ne précise pas si la demande initiale porte sur l'indemnisation du préjudice causé par la décision de suspension elle-même , ou si cette demande tendait à faire condamner la commune à lui reverser les traitements non perçus pendant la période de suspension. Mais dans les deux cas, le principe posé par cet arrêt selon lequel un fonctionnaire n'a pas droit à une indemnisation pour la période de suspension de ses fonctions au motif que l’action publique a été mise en mouvement par le ministère public et non pas par l’institution ou l’administration publique ayant pris la décision de suspension , est à notre avis un principe incohérent .
La pratique établie dans la plupart des systèmes juridiques est que , si un fonctionnaire est relaxé après des poursuites pénales , et que l'autorité investie du pouvoir de nomination décide de le réintégrer dans ses fonctions en l’absence de toute autre sanction décidée par le conseil de discipline, le fonctionnaire a droit à une indemnisation intégrale comprenant ses traitements et les avantages sociaux y afférents non perçus pendant la période de suspension. Cette règle a d'ailleurs été consacrée par le législateur algérien comme indiqué précédemment à l'article 173-3 de l'ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 et à l'article 131 du décret n° 85-59 .Dans sa note du 19 janvier 2016 susmentionnée , la direction générale de la fonction publique a répondu à une requête du directeur général de la sûreté nationale concernant les modalités d’application des dispositions des articles 173 et 174 de l'ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 . Bien que cette note contient certaines orientations, notamment l'obligation de réintégrer le fonctionnaire relaxé par décision de justice définitive après présentation de son dossier devant la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline même si un pourvoi en cassation devant la Cour suprême a été formé contre cette décision , elle ne précise pas si cette réintégration inclut le versement des traitements et avantages sociaux non perçus pendant la période de suspension. Cette lacune a conduit les institutions et administrations publiques à procéder à la seule réintégration du fonctionnaire relaxé , sans se prononcer sur son droit au versement des salaires non perçus durant la période de suspension.
En vérité , le droit du fonctionnaire suspendu de ses fonctions pour cause de poursuites pénales à recouvrer l'intégralité des traitements non perçus durant la période de suspension a été indirectement consacré par la justice administrative dans une affaire concernant un fonctionnaire suspendu pour une infraction grave. Dans un arrêt daté du 13 janvier 1991 , dossier n° 78275 ( Revue judiciaire , année 1992, n° 4, p. 153), la chambre administrative de la Cour suprême a jugé que la non régularisation dans le délai légal de la situation d'un fonctionnaire qui a été suspendu de ses fonctions ouvre à ce dernier le droit de réclamer le versements de tous les traitements non perçus à compter de la date de suspension jusqu’a la date de sa réintégration dans son poste de travail.
Le fonctionnaire a donc droit à deux indemnisatuons distincte au cas ou il a été suspendu de ses fonctions puis a bénéficié d’une decision definitive de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement , et qui n’a fait l’objet d’aucune sanction disciplinaire pour faute professionnelle détachable de la faute pénale : Une indemnisation pour la perte de traitement pendant la période de suspension et une indemnisation pour les préjudices causés par cette suspension notamment le préjudice moral. La première action tendant à l’indemnisation pour perte des traitements pendant la période de suspension est dirigée contre l’autorité investie du pouvoir de nomination ayant ordonné la suspension, tandis que la seconde action tendant à l’indemnisation des préjudices causés par cette suspension est dirigée contre l'État sur la base du principe d'égalité devant les charges publiques, fondement juridique de la responsabilité administrative sans faute. La jurisprudence comparée considère qu’une décision administrative même légale peut engager la responsabilité des entités publiques au titre du principe de l'égalité devant les charges publiques si cet acte légal crée un préjudice grave et spécial qui ne peut être regardé comme incombant normalement au requérant ( CE, Couitéas ,30 novembre 1923 , arrêt n° 38284 ). Par exemple, dans un arrêt des chambres réunies daté du 8 juin 2017 , arret n° 390424 , le Conseil d'État français a jugé que l'État français est responsable sans faute dans le cas d'un chirurgien suspendu pendant une période de huit ans pour homicide involontaire, puis relaxé et réintégrédabs ses fonctions .Dans cet arrêt le Conseil d'État français a estimé que la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée , dans la mesure où ce medecin qui n’a été sanctionné ni pénalement ni disciplinairement n’a pas exercé pendant 8 ans, de sorte qu’il a subi une diminution difficilement réparable de ses compétences chirurgicales compromettant ainsi la possibilité pour lui de reprendre un exercice professionnel en qualité de chirurgien ce qui constitue selon le Conseil d’’Etat un préjudice extraordinaire justifiant une indemnisation.
En tout état de cause, et compte tenu des conséquences dramatiques de la suspension d’un fonctionnaire sur sa situation financière et familiale , le législateur algérien n'a pas imposé la suspension automatique du fonctionnaire objet de poursuites pénales ,aussi l’autorité investie du pouvoir de nomination est tenu avant toute décision de suspension , d'examiner si les actes reprochés au fonctionnaire justifient cette mesure extrême ou au contraire permet son maintien en poste. Il est indéniable que des poursuites pénales engagées contre un fonctionnaire pour des actes de violence commis sur son lieu de travail et ayant entraîné des blessures graves à un collègue justifient une suspension. En revanche, si les poursuites pénales concernent un accident de la circulation pour lequel le fonctionnaire a été poursuivi pour blessures involontaires, la suspension n'est pas justifiée. Dès lors, si cette autorité décide de suspendre un fonctionnaire en raison d’actes ayant fait l’objet de poursuites pénales mais qui ne justifient pas une telle mesure, ce fonctionnaire a-t-il le droit d’attaquer la décision de suspension devant la juridiction administrative?
La jurisprudence administrative sur cette question semble indiquer qu'il n'est pas permis de contester une décision de suspension d’un fonctionnaire à titre conservatoire. Dans un arrêt du 10 juillet 1982, dossier n° 24316 (L.M. c/ Ministre de l'urbanisme et de la construction -Revue judiciaire -année 1990, n° 2, p. 182), la chambre administrative de la Cour suprême a jugé que : « La suspension d'un fonctionnaire de ses fonctions ne constitue pas en soi une sanction disciplinaire au sens du statut général de la fonction publique, mais constitue une mesure d’éloignement du service imposée par le comportement du fonctionnaire , et dès lors un recours en annulation contre la décision administrative ordonnant cette mesure ne peut être formé devant les juges chargés de l’annulation des actes administtaust pour excès de pouvoir ». Dans un autre arrêt datée du 1er juin 1985, dossier n° 39742 (B.R. c / Directeur de l'éducation -Revue judiciaire - année 1989, n° 3, p. 200), la même juridiction a jugé que " la suspension d'un fonctionnaire constitue une mesure conservatoire provisoire qui n’a pas un caractère disciplinaire , et par conséquent elle n’est pas soumise à l'obligation de notification du dossier disciplinaire à l’intéressé qui conserve, en tout état de cause son droit à indemnisation s’il prouve que sa suspension était injustifiée ".
Il est indéniable que la décision de suspendre un fonctionnaire de ses fonctions n’est pas une sanction disciplinaire , et ne saurait donc être considérée en principe comme une mesure disciplinaire préjudiciable à l’intéressé. La suspension est une mesure conservatoire visant à écarter temporairement le fonctionnaire de son poste de travail en cas de faute grave, d’atteinte au bon fonctionnement du service public ou en raison de poursuites pénales, dans l'attente du règlement de la procédure disciplinaire ou pénale . La jurisprudence et la doctrine s'accordent à dire que la suspension conservatoire d’un fonctionnaire n'est pas une sanction disciplinaire, mais constitue une mesure administrative distincte des sanctions prévues par la loi portant statut général de la fonction publique (Blâme, radiation du tableau d’avancement , déplacement d'office …). Cependant, comme toute décision administrative, la suspension d’un fonctionnaire de ses fonctions peut dans certains cas causer des préjudices , par exemple si elle est entachée d’une violation de la loi, fondée sur un motif ne constituant pas une faute grave ou sur des poursuites pénales engagées contre le fonctionnaire , alors que les faits objets de ces poursuites permettent le maintien de ce dernier dans son poste de travail car n’ayant aucun effet négatif sur la bonne marche du service public ou sur la réputation et à la crédibilité de la fonction occupée par ce fonctionnaire au sens de l'article 174 de l'ordonnance n° 06-03 et de l'article 131 du décret n° 85-59.
Dans ces cas, il est possible à notre avis de saisir la juridiction administrative compétente ( tribunal administratif ou tribunal administratif d’appel d'Alger) afin d'obtenir l'annulation de la décision de suspension pour excès de pouvoir. N’étant pas une décision à caractère disciplinaire ,la décision de suspension ne peut pas faire l’objet d’un recours devant la commission de recours compétente , aussi l’action tendant à l’annulation de cette décision est présentée directement au juge administratif à charge pour le requérant d’enregistrer sa requête en annulation au greffe de la juridiction administrative dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision de suspension sous peine d’irrecevabilité et ce conformément à l'article 829 du Code de procédure civile et administrative. Le juge administratif examinera alors la légalité de la décision de suspension contestée. S'il relève un des moyens de l’excès de pouvoir ( incompétence de l’auteur de la décision de suspension, absence de conditions légales , vice de forme ou de procédure ) par exemple, si le fonctionnaire a été suspendu pour une faute qui ne peut pas être qualifiée de faute grave justifiant un licenciement, ou s’il a été suspendu pour cause de poursuites pénales et que la durée de la suspension est excessive au point de causer un préjudice particulier et spécifique à la personne concernée , il rendra un jugement d’annulation de la décision attaquée . Le fonctionnaire suspendu peut aussi en cas d’urgence (perte de traitement, prolongation abusive de la suspension..) saisir le juge des référés d’un référé- suspension prévu à l'article 919 du Code de procédure civile et administrative à l’effet de suspendre provisoirement l’exécution de la mesure de suspension . Dans ce cas, le juge des référés peut ordonner la suspension provisoire de la mesure de suspension après avoir constaté l’urgence et le sérieux du moyen soulevé par le requérant quant à la légalité de la décision de suspension.
Il est indéniable que les dispositions de l’ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 portant statut général de la fonction publique, et plus particulièrement celles concernant le système disciplinaire sont des dispositions exagérément sévères à l'égard des fonctionnaires ayant fait l'objet de poursuites pénales ou ayant commis des infractions graves. En outre l’imprécision de ces dispositions ont donné lieu à des interprétations erronées de la part de certaines institutions et administrations publiques.
En cas de suspension d'un fonctionnaire de ses fonctions , que ce soit pour faute grave ou pour cause de poursuites pénales, les articles 173 et 174 du décret n° 06-03 du 15 juillet 2006 portant statut général de la fonction publique mentionnent expressément la période durant laquelle il continue de percevoir son traitement et la quotité de ce traitement . Si la suspension a été motivée par la commission d’une faute grave , le fonctionnaire suspendu continue de percevoir la moitié de son traitement, ainsi que l'intégralité des indemnités à caractère familial . En combinant la date où le fonctionnaire a été suspendu par l'autorité investie du pouvoir de nomination avec la date où cette autorité doit saisir la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline et la date où cette commission doit rendre sa décision ( 45 jours pour saisir la commission de discipline et 45 jours pour statut sur cette saisine) , la période durant laquelle le fonctionnaire est suspendu pour faute grave peut donc atteindre une durée maximum de 90 jours (article165 et 166 de l’ordonnance n° 06-03). Par contre , en cas de poursuites pénales contre le fonctionnaire , la suspension reste en vigueur jusqu'au prononcé du jugement définitif. Dans ce cas le fonctionnaire suspendu peut bénéficier pendant une période ne pouvant excéder six mois à compter de la date de la suspension du maintien d’une quotité de traitement qui ne saurait être supérieure à la moitié de son traitement mais il continue à percevoir la totalité des prestations familiales. En tout Ètat de cause, sa situation administrative n’est réglée que lorsque la décision de justice sanctionnant les poursuites pénales est devenue définitive.
Les dispositions prévues aux articles 173 et 174 de l’ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 portent à notre avis une atteinte disproportionnée aux droits des fonctionnaires qui , en cas de commission d’une faute professionnelle ou de poursuites pénales , se retrouveront au cas où une décision de suspension est prise à leur encontre , dans une situation économique et sociale précaire induite par la privation de leur traitement , un traitement qui dans bien des cas constitue l’unique source de leurs revenus et ce dans un pays qui fait de sa dimension sociale et de son engagement à préserver la dignité des travailleurs, en particulier des agents de la fonction publique , une fierté nationale. Priver un fonctionnaire de son traitement intégral pendant la période de suspension de ses fonctions , notamment en cas de poursuites pénales qui peuvent perdurer pendant des années, contrevient aux principes juridiques fondamentaux de notre législation, en particulier au principe de la présomption d'innocence qui est un principe constitutionnel, ainsi qu’à l’esprit de l’ordonnance du 15 juillet 2006 elle-même, qui dispose en son article 33 que le fonctionnaire a droit à la protection sociale.
Priver un fonctionnaire poursuivi pénalement de son traitement pendant la période de suspension alors que le principe fondamental en matière pénale est la présomption d'innocence, constitue indubitablement une atteinte aux droits de ce fonctionnaire. Aussi même dans les Etats capitalistes et libéraux, certaines législations n'ont pas recours à des mesures aussi sévères. Ainsi , en France un fonctionnaire suspendu pour une faute grave conserve l'intégralité de son traitement et de ses avantages sociaux pendant la période de suspension légale de quatre mois, et en cas de poursuites pénales, et si cette période de quatre mois s'écoule sans que le fonctionnaire suspendu n'ait repris ses fonctions, l'autorité compétente peut soit le muter à un autre poste compatible avec les obligations de contrôle judiciaire auxquelles il pourrait être soumis, soit le détacher auprès d'une autre branche de la fonction publique pour occuper un poste conforme à ces obligations. Dans les deux cas, le fonctionnaire continue de percevoir la moitié de son traitement ainsi que toutes les allocations familiales, quelle que soit la durée de la suspension (Art. 531-1 à 531-5 de la loi française sur la fonction publique). Certaines législations arabes prévoient des règles similaires. Le décret législatif libanais n° 112 du le 12 juin 1959 modifié et complété relatif à la fonction publique énonce que le fonctionnaire placé en détention provisoire continue à percevoir la moitié de son traitement et l’autre moitié ne lui est versée que s’il bénéficie d’un non-lieu ou condamné à une peine autre que l’emprisonnement. Il convient de noter que le législateur libanais reconnaît le droit du fonctionnaire à percevoir son traitement même s’il est emprisonné pour une infraction involontaire (art. 20 du décret n° 112). Les mêmes règles ont été adoptées par le législateur égyptien (art. 63 de la loi n° 81 de 2016 relative à la fonction publique), le législateur marocain (art. 73 du décret royal n° 1.58.008 du 24 février 1958 relatif au statut général de la fonction publique modifié et complété) et le législateur libyen (art. 158 de la loi n° 12 de 2010 relative à la promulgation de la loi sur les relations de travail et à ses règlements d'application).
En approuvant les dispositions des articles 173 et 174 de l'ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 portant statut général de la fonction publique qui prévoient la privation de l'intégralité du traitement du fonctionnaire pendant sa suspension de fonctions pour cause de poursuites pénales, le législateur algérien s'est ainsi démarqué de la plupart des législations étrangères. Cette situation peut paraître paradoxale au regard des graves répercussions sur la situation financière, familiale et sociale du fonctionnaire susceptible de perdre son unique source de revenus. Ce qui est encore plus étrange est que ces deux textes aient été approuvés sans débat par les deux chambres du Parlement ,et sans que les syndicats des fonctionnaires et agents de la fonction publiques n’aient réagi et n’aient n'exprimé la moindre observation ou réserve sachant que cette ordonnance avait été initialement prise par le Président de la République dans le cadre des dispositions de l'article 124 de la Constitution qui lui confère le pouvoir de légiférer par ordonnances entre les deux sessions du Parlement, et qu'elle avait été ensuite approuvée par la loi n° 06-12 du 14 novembre 2006 votée par le Parlement.
Maitre BRAHIMI Mohamed
Avocat à la cour de Bouira
brahimimohamed54@gmai.com
" langue arabe" de ce site