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الموضوع رقم 09 : تسوية مسائل الاختصاص داخل النظام القضائي الإداري : ضرورة ملأ الفراغ التشريعي
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Eu égard aux règles spéciales et complexes qui régissent la compétence des juridictions administratives , il arrive très souvent que les justiciables se trompent de juridiction et porte leur procès devant une juridiction incompétente. A chaque audience tenue par les tribunaux administratifs , un grand nombre de décisions d’incompétence sont rendues .Ces décisions d’incompétence ont on s’en doute un impact sévère sinon dramatique sur le justiciable qui peut perdre ainsi son procès quelquefois après plusieurs mois voire plusieurs années de procédure.
Le demandeur peut d’abord se tromper en soumettant son litige à un juge administratif alors que l’objet du litige ne relève pas de l’ordre juridictionnel administratif , mais relève de la compétence du juge judiciaire , par exemple intenter une action contre une entreprise publique à caractère économique et commerciale devant un tribunal administratif à la place du tribunal civil. Ensuite et quant bien même le requérant a saisi l’ordre judiciaire administratif compétent , il peut se tromper en saisissant la juridiction administrative qui n’est pas compétente au regard de la nature du litige , par exemple porter son recours devant le tribunal administratif alors que ce recours relève du tribunal administratif d’appel d’Alger statuant en tant que juge de premier ressort dans les cas prévus à l’article 900 bis alinéa 3 du code de procédure civile et administrative ( CPCA). Il s’agit ici d’erreur sur la compétence matérielle de la juridiction administrative.
Bien que l’objet du litige relève de la compétence matérielle de la juridiction administrative saisie , le requérant peut encore se tromper en portant son action devant une juridiction administrative qui , en vertu des règles de compétence territoriale ,n’est pas compétente , par exemple porter son affaire devant le tribunal administratif de Bouira alors que le tribunal administratif compétent est celui d’Alger. Il s’agit ici d’erreur sur la compétence territoriale de la juridiction administrative.
Qu’il s’agisse d’incompétence matérielle ou d’incompétence territoriale,l’incompétence est d’ordre public ,c’est à dire que le juge administratif doit soulever son incompétence d’office même si elle n’a pas été soulevée par les parties (CPCA ,art. 807) . Les règles de compétence ne peuvent pas dès lors faire l’objet d’aménagement conventionnel , aussi la possibilité pour les parties de faire élection de juridiction est très limité.C’est là une différence majeure avec les règles de compétence en droit privé ( juridiction civile) où la compétence territoriale n’est pas d’ordre public et ne peut être soulevée d’office par le juge ,mais doit être soulevée par le défendeur avant toute défense au fond ou fin de non-recevoir (CPCA, art. 47) .
Contrairement à l’organisation judiciaire ordinaire , le circuit contentieux au sein des juridictions de l’ordre administratif est très complexe . Le principe est que le tribunal administratif est le juge de droit commun en matière de contentieux administratifs à l’exclusion de ceux confiés à d’autres juridictions (CPCA, article 800 -1). Le tribunal administratif connait en premier ressort et à charge d’appel de toutes les affaires où est partie l’Etat, la wilaya, la commune, un établissement public à caractère administratif ou les institutions publiques nationales et les organisations professionnelles nationales (CPCA, article 800 -2). Il est également compétent pour statuer sur : - les recours en annulation, en interprétation et en appréciation de la légalité des décisions prises par la wilaya ainsi que les services déconcentrés de l’Etat exerçant au sein de cette dernière , la commune , les organisations professionnelles régionales et les établissements publics locaux à caractère administratif ; - les recours de pleine juridiction ; - les affaires que lui confèrent les textes particuliers (CPCA ,article 801).
Les cours d’appel de l’ordre judiciaire administratif qui ont pris en droit algérien la dénomination de tribunal administratif d’appel ont comme attribution principale à l’instar des cours d’appel de l’ordre judiciaire ordinaire de statuer sur les appels formés contre les jugements et ordonnances rendus par les tribunaux administratifs (CPCA ,article 900 bis -1). Suite à la réforme des juridictions administratives intervenue en vertu de la loi n° 22-13 12 juillet 2022 modifiant et complétant la loi n° 08-09 du 25 février 2008 portant code de procédure civile et administrative , les matières qui étaient auparavant de la compétence du Conseil d’Etat en tant que juge de premier et dernier ressort sont désormais dévolues au tribunal administratif d’appel d’Alger. Ainsi le tribunal administratif d’appel d’Alger est également compétent pour statuer en premier ressort sur les recours en annulation, en interprétation ou en appréciation de la légalité formés contre les actes administratifs émanant des autorités administratives centrales, des institutions publiques nationales et des organisations professionnelles nationales (CPCA ,art. 900 bis -3).
Quant au Conseil d’Etat, il a conservé son rôle traditionnel en tant que juge de cassation .En application de l’article 9 de la loi organique n° 98-01 du 30 mai 1998 relative à l’organisation , au fonctionnement et aux attributions du Conseil d’Etat modifiée et complétée par la loi organique n° 22-11 du 9 juin 2022 , Le Conseil d’Etat est compétent pour statuer sur les pourvois en cassation contre les jugements et arrêts définitifs rendus par les juridictions administratives ou sur les pourvois en cassation que lui confèrent les textes particuliers. Il est aussi compétent en application de l’article 10 de la même loi organique pour statuer en appel contre les décisions rendues par le tribunal administratif d’appel d’Alger statuant en matière de recours en annulation, en interprétation et en appréciation de la légalité des décisions administratives émanant des autorités administratives centrales, des institutions publiques nationales et des organisations professionnelles nationales
Une fois la juridiction matériellement compétente identifiée ( tribunal administratif , tribunal administratif d'appel ,tribunal administratif d’appel d’Alger , Conseil d’Etat), le requérant doit aussi choisir pour certains litiges la juridiction territorialement compétente parmi les 58 tribunaux administratifs ou les 6 tribunaux administratifs d’appel repartis sur le territoire national tels que fixés aux annexes I et II du décret exécutif n° 22-435 du 11 décembre 2022 fixant la compétence territoriale des tribunaux administratifs d’appel et des tribunaux administratifs. Les règle qui régissent la compétence territoriale de la juridiction administrative sont fixées aux articles 803 et 804 du code de procédure civile et administrative. Le principe est que la juridiction territorialement compétente est celle du domicile du défendeur (CPCA , art. 803 et 37 ). Ainsi par exemple , si le la partie assignée devant le tribunal administratif est le président de la commune d’Alger dans une instance tendant à faire annuler se décision de refus de délivrance d’un permis de construire ,le tribunal administratif compétent territorialement est celui d’Alger.
L’article 804 du code de procédure civile et administrative prévoit plusieurs dérogations à la compétence territoriale du tribunal administratif qui se substituent au domicile du défendeur .Ainsi et en vertu de cet article , sont portées obligatoirement devant les tribunaux administratifs, les actions intentées dans les matières énumérées ci-après : 1) en matière d’impôts et de taxes, au lieu de l’imposition et de la taxation ; 2) en matière de travaux publics, au lieu de leur exécution ; 3) en matière de contrats administratifs de toute nature, au lieu de leur passation ou exécution ; 4) en matière de litiges intéressant les fonctionnaires ou agents de l’Etat ou autres personnes relevant des institutions publiques administratives, au lieu d’exercice de leurs fonctions ; 5) en matière de prestations médicales, au lieu où elles ont été fournies ; 6) en matière de fournitures, travaux, louage d’ouvrage ou d’industrie, au lieu où la convention a été passée ou au lieu où elle a été exécutée, lorsque l’une des parties est domiciliée en ce lieu ; 7) en matière de réparation d’un dommage causé par un crime, délit ou quasi-délit, au lieu où le fait dommageable s’est produit; 8) en matière de difficulté d’exécution d’une décision rendue par la juridiction administrative devant le président de la juridiction administrative qui a rendu le jugement.
Quant à la compétence territoriale du tribunal administratif d’appel , la règle est simple.En tant que juridiction d’appel, Le tribunal administratif d’appel territorialement compétent est celui dans le ressort géographique duquel se situe le tribunal administratif qui a rendu le jugement ou l’ordonnance objet de l’appel. C’est la décret exécutif n° 22-435 du 11 décembre 2022 sus- mentionné qui fixe dans son annexe I la compétence territoriale des tribunaux administratifs d’appel , sachant que chaque tribunal administratif d’appel couvre plusieurs tribunaux administratifs.
Les règles de compétence matérielle et territoriale des juridictions administratives ainsi posées, il peut arriver donc que le requérant se trompe de juridiction, par exemple porter son action devant le tribunal administratif alors que le litige est de la compétence du tribunal administratif d’appel d’Alger ( erreur sur la compétence matérielle) , ou encore porter son action devant le tribunal administratif de Bouira alors que le litige est de la compétence du tribunal administratif de Tizi-Ouzou ( erreur sur la compétence territoriale) .Dans ces deux cas , la juridiction saisi doit obligatoirement prononcer son incompétence , mais contrairement à la pratique devant les juridictions civiles qui doivent rendre un simple jugement d’incompétence sans autre précision , la pratique en contentieux administratif est que le juge administratist qui constate son incompétence doit réorienter le dossier c’est à dire envoyer le dossier à la juridiction administrative qu’il estime compétente.
Le législateur algérien a bien prévu des dispositions prévoyant cette règle de redirection du dossier au profit d’une autre juridiction administrative lorsque une juridiction administrative s’estime incompétente , mais le moins qu’on puisse dire est que ces dispositions sont très loin de régler l’ensemble des difficultés que posent le règlement des questions de compétence au sein des juridictions administratives .Bien que le code de procédure civile et administrative contient une section entière ( section 6) intitulée " Du règlement des questions de compétence " , cette section est composée uniquement de 2 articles qui sont loin de régler toutes les difficultés inhérents à cette matière ( CPCA, art. 813 et 814).
Conformément à l'article 813 du code de procédure civile et administrative ," L'orsqu’un tribunal administratif est saisi de demandes qu’il estime relever de la compétence du tribunal administratif d’appel, son président transmet, dans les meilleurs délais, le dossier au tribunal administratif d’appel. Le tribunal administratif d’appel règle la compétence, statue sur le litige, s’il se déclare compétent, et renvoie l’affaire, le cas échéant, devant le tribunal administratif compétent pour statuer sur tout ou partie des demandes, s’il juge le contraire ". Ce cas d’espèce suppose que le requérant , au lieu de soumettre ses demandes et conclusions au tribunal administratif d’appel qui est seul compétent au regard de la nature du recours soumis au juge , il a saisi par erreur le tribunal administratif ( par exemple saisir le tribunal administratif d’un recours en annulation d’une décision administrative rendue par un ministre au lieu de saisir le tribunal administratif d’appel d’Alger) . Dans ce cas , le tribunal administratif ne prononcera pas son incompétence et renvoyer les parties à mieux se pourvoir ,mais il devra après s'etre déclaré incompétent transmettre le dossier au tribunal administratif d’appel compétent en l’occurrence le tribunal administratif d’Alger . L’article 813 du code de procédure civile et administrative mentionne « le tribunal administratif d’appel » et d’autres part il suppose la saisine du tribunal administratif de « demandes » sans autre précision. Est-ce à dire que cette procédure de transmission du dossier s’applique même au cas où les demandes soumises au tribunal administratif constituent des moyes au soutien d’un appel formé contre un jugement ou une ordonnance dont a été saisi par erreur ce tribunal administratif ? L’article 813 ne l’interdit pas mais ne l’autorise pas explicitement, aussi notre avis est que s’agissant de l’exercice d’une voie de recours régie par des dispositions strictes et d’ordre public , le tribunal administratif saisi par erreur d’un appel formé contre un jugement ou une ordonnance ne peut transmettre le dossier au tribunal administratif d’appel compétent mais doit seulement déclarer son incompétence.
Si le tribunal administratif est saisi par exemple de demandes tendant à l’annulation d’un décret ou d’une ordonnance avant ratification du Président de la République, ou d’une décision ou d’un acte réglementaire rendu par un ministre, ou encore d’une décision rendue par une organisation professionnelle nationale , il doit constater son incompétence matérielle et transmettre le dossier au tribunal administratif d’appel d’Alger seul compétent pour statuer sur ce genre de recours . Une fois en possession du dossier qui lui a été transmis par le tribunal administratif qui s’est déclaré incompétent , le tribunal administratif d’appel d’Alger aura plusieurs options : soit il statue sur tout le litige s’il s’estime compétent , soit il renvoie toute l’affaire devant le tribunal administratif qu’il estime compétent , soit encore il statue sur une partie des demandes et renvoie le reste des demandes au tribunal administratif qu’il estime compétent . Le tribunal administratif ainsi saisi de l’affaire sur renvoi du tribunal administratif d’appel d’Alger peut être le même tribunal administratif auteur du renvoi, soit un autre tribunal administratif. En cas de renvoi devant le tribunal administratif , ce dernier ne peut plus décliner sa compétence et doit statuer sur le fond du litige (CPCA, art. 814-1).
L’alinéa 2 de l’article 900 bis du code de procédure civile et administrative dispose que le tribunal administratif d’appel connait également des affaires que lui confèrent des textes particuliers. Par conséquent si un texte particulier prévoit la compétence du tribunal administratif d’appel pour statuer sur une question ou une matière déterminée, et que le requérant a saisi par erreur un tribunal administratif à la place du tribunal administratif d’appel , le tribunal administratif doit transmettre le dossier au tribunal administratif d’appel compétent. Ainsi en matière d’élections , l’article 206 alinéa 4 de l’ordonnance n° 21-01 du 10 mars 2021 portant loi organique relative au régime électoral dispose que : « La décision de rejet concernant les candidatures dans les circonscriptions électorales à l’étranger peut faire l’objet d’un recours auprès du tribunal administratif d’Alger » . En matière de monnaie et de crédit, les articles 67 alinéa 4 , 95 et 119 alinéa 2 de la loi n° 23-09 du 21 juin 2023 portant loi monétaire et bancaire disposent que certaines décisions du Conseil monétaire et bancaire sont susceptibles de recours devant le tribunal administratif d’appel d’Alger. Par suite , si un recours contre une décision rendue dans ces matières a été introduit par erreur devant un tribunal administratif , ce dernier doit déclarer son incompétence et renvoyer directement le dossier au tribunal administratif d’appel d’Alger.
Quant à l’article 814 alinéa 2 du code de procédure civile et administrative , bien qu’étant ambigu et incomplet , il règle la question de compétence devant le Conseil d’Etat puisque le deuxième alinéa de cet article dispose : « Lorsque le Conseil d’Etat règle la compétence et renvoie l’affaire devant le tribunal administratif d’appel compétent, ce dernier ne peut plus décliner sa compétence ». On suppose ici que le requérant saisit le Conseil d’Etat de demandes et conclusions qui relèvent de la compétence du tribunal administratif d’appel d'Alger ou du tribunal admistratif d'appel ,par exemple saisir le Conseil d’Etat de demandes tendant à l’annulation d’une décision administrative prise par un minstre ou par un wali qui sont respectivement de la compétence du tribunal administratif d’appel d’Alger et du tribunal administif d'apppel .
Alors que les quelques articles consacrés au règlement des questions de compétence sont ambigus et nécessitent des interprétations laborieuses , le code de procédure civile et administrative laisse sans réponse les innombrables autres cas de figure nécessitant des dispositions législatives complémentaires, ce qui cause on s'en doute cause des désagréments au justiciable , et ce alors même que le but du législateur en insérant dans le code de procédure civile et administrative une section entière traitant ces questions est de soulager le justiciable en lui facilitant l’accès à la justice administrative.
La pratique judiciaire dans le contentieux administratif montre que la grande majorité des décisions d’incompétence , qu’il s’gisse de l’incompétence matérielle ou de l’incompétence territoriale , sont rendues par les tribunaux administratifs de base. Le tribunal administratif peut comme déjà exposé rendre un jugement d’ incompétence soit parce que l’affaire qui lui est soumise est de la compétence territoriale d’un autre tribunal administratif ,soit parce que le recours dont il est saisi est de la compétence matérielle exclusive du tribunal administratif d’appel d’Alger.Comment régler ces question de compétence au regard des dispositions actuelles du code de procédure civile et administrative ? le tribunal administratif qui se déclare incompétent peut-il renvoyer le dossier à un autre tribunal administratif (incompétence territoriale) ou au tribunal administratif d’appel d’Alger (incompétence matérielle)?
Le code de procédure civile et administrative est muet sur ces cas de figure qui par ailleurs sont très répandus , alors que ses articles 813 et 814 n’imposent l’obligation de redirection vers la juridiction compétente que dans le cas ou un tribunal administratif est saisi de demandes qu’il estime relever de la compétence du tribunal administratif d’appel , ou quand le Conseil d’Etat est saisi de demandes et conclusions qui relèvent de la compétence du tribunal administratif d’appel .Aussi devant ce vide juridique les tribunaux administratifs rendent systématiquement dans les cas non prévus par ces deux articles des jugements d’incompétence sans renvoi du dossier à la juridiction compétence .Cette situation est d’autant plus pénalisante pour le justiciable algérien que ce dernier peut engager une procédure devant le tribunal administratif seul sans l’assistance d’un avocat ce qui on s'en doute peut multiplier le risque de saisine d’une juridiction administrative incompétente. Le même vide juridique se pose quand le tribunal administrative d'appel d’Alger est saisi de demandes qu'il estime relever de la compétence du tribunal administratif ( par exemple sa saisine d’un recours en annulation contre un arrêté du wali ) , ou encore quand le Conseil d'Etat est saisi de demandes qu'il estime relever de la compétence du tribunal administratif .En l’absence d’une disposition spécifique réglant ces questions , le tribunal administrative d'appel d'Alger et le Conseil d'Etat n’auront d’autres choix que de rendre un arrêt d’incompétence sans renvoi du dossier à la juridiction administrative qu’ils estime compétente.
Toutes ces questions de compétence ne peuvent être réglées que si la juridiction administrative à qui est renvoyé le dossier retient sa compétence. Si au contraire cette juridiction décline à son tour sa compétence , il y aura alors un conflit de compétence qui sera réglé conformément à l’article 808 du code de procédure civile et administrative.La procédure de règlement de ce genre de conflit diffère suivant la nature des juridictions qui ont décliné leur competence.En application de cette disposition , ces conflits sont règles comme suit :
- les conflits de compétence entre deux tribunaux administratifs relevant du même tribunal administratif d’appel, sont réglés par le président de ce dernier.
- Les conflits de compétence entre deux tribunaux administratifs relevant de deux tribunaux administratifs d’appel, sont réglés par le président du Conseil d'Etat.
- Les conflits de compétence entre un tribunal administratif et un tribunal administratif d’appel, sont réglés par le président du Conseil d’Etat.
-Les conflits de compétence entre deux tribunaux administratifs d’appel ou entre un tribunal administratif d’appel et le Conseil d’Etat, sont réglés par ce dernier, en chambres réunies ».
Devant le nombre grandissant des décisions d’incompétence rendues par les juridictions administratives , un phénomène récurrent que les avocats constatent dans le rendu des decions à chaque audience , et considérant les désagréments causés aux justiciables par ces décisions qui leur infligent des frais et des dommages parfois irréparables puisqu’ils doivent recommencer toute la procédure souvent hors délai et qui plus est ce sont des décisions en contradiction avec certains principes intangibles du contentieux administratif notamment la conception unitaire de l’ordre administratif , la règle de l’interdiction des jugements d’incompétence et de l’obligation de redirection du dossier vers la juridiction compétente , il est souhaitable pour une meilleur protection du justiciable de reformer le code de procédure civile et administrative dans son chapitre consacré au règlement des questions de compétence.Cette reforme doit consacrer le principe de l’interdiction des jugements d’incompétence et instaurer la règle de l’obligation de redirection du dossier pour toutes les juridictions administratives sans exception.
La réforme à envisager doit tendre à l’instauration de mécanismes en adéquation avec la reforme intervenue en 2022 et ayant institué les tribunaux administratifs d’appel.Ces nouveaux mécanismes qui complèteront les articles 813 et 814 du code de procédure civile et administrative doivent consolider le principe d’orientation du dossier suite à un jugement d’incompétence , et permettre à la juridiction administrative saisie de déterminer la juridiction compétente , et de lui attribuer le dossier sans intervention des parties sauf à constituer avocat devant le tribunal administratif d’appel ou le Conseil d’Etat .Il appartiendra alors à la juridiction compétente à qui a été renvoyé le dossier d’informer les parties du numéro d’enregistrement du dossier et des actes de procédures à produire. Etant des meures d’administration judiciaire , les décisions qui règlent ces questions de compétence auront la forme d’ordonnances non motivées et non susceptibles de recours et seront communiquée aux parties.
Comme souligné , les deux seuls cas prévus par le code de procédure civile et administrative sont la saisine erronée du tribunal administrative ou du Conseil d’Etat qui seront réglés par le renvoi du dossier au tribunal administratif d’appel ( CPCA, art. 813 et 814). Les autres cas de saisine erronée d’une juridiction administrative et non résolus sont nombreux. En premier lieu , le tribunal administratif peut être saisi par erreur d’une affaire qui relève soit de la compétence territoriale d’un autre tribunal administratif , soit de la compétence matérielle du tribunal administratif d’Alger. De même le tribunal administratif d’Alger peut être saisi par erreur d’une affaire qui relève du tribunal administratif . Le Conseil d’Etat peut aussi être saisi par erreur d’une affaire qui relève du tribunal administratif .Dans ces cas de figure , il faudrait permettre au président de ces juridictions de renvoyer d’office le dossier à la juridiction compétente pour statuer sur tout ou partie du litige.
Les mécanismes de règlement des questions de compétence ainsi complétés permettront à la juridiction administrative saisie de déterminer d’office et sans l’intervention des parties au procès la juridiction compétente avec le renvoi du dossier à cette dernière , ce qui permettra une résolution rapide des conflits , le renforcement de la sécurité juridique pour les justiciables et la garantie à un accès aisé à la juridiction appropriée.
Maitre BRAHIMI Mohamed
Avocat à la cour de Bouira
brahimimohamed54@gmail.com