Ces trois décrets exécutifs ont été complétés à ce jour par deux instructions du Premier ministre , la première prévoit des sanctions pénales à l’encontre des personnes qui enfreignent le confinement ou qui refusent de se conformer aux prescription de soins ou de dépistage , et la seconde instruit les walis de mettre en œuvre au plus tard le 29 mars 2020 un dispositif d’assistance et d’accompagnent des citoyens pour limiter les répercutions économiques et sociales des mesures de confinement. Le ministère de la justice a de son coté adopté des mesures par voie d’une note interne adressée aux juridictions et aux établissements pénitentiaires à l’effet de ralentir la propagation du coronavirus.
En vertu du décret exécutif en date du 28 mars 2020 portant le n° 20-72 , la mesure de confinement partiel à domicile prévue par l’article 2 du décret exécutif n° 20-70 du 24 mars 2020 a été étendue à 9 wilays (Batna , Tizi-Ouzou ,Sétif ,Constantine ,Médéa ,Oran ,Boumerdès ,El Oued ,Tipaza).La mesure est applicable pour une période de 10 jours renouvelable à compter du 20 mars 2020 à partir de 19 heures.
Du point de vue juridique il ya lieu de s’interroger sur la pertinence de recourir à de simples dispositions réglementaires et ce en l’absence d’une loi portant proclamation de l’état d’urgence sanitaire et autorisant le pouvoir exécutif à recourir à des mesures exceptionnelles de prévention sanitaire susceptibles de porter atteinte à certains droits fondamentaux du citoyen garantis par la Constitution. On pense notamment à la mesure de confinement qui limite drastiquement le droit pour chaque citoyen de circuler librement , ou à l’interdiction des rassemblements et des réunions , ou encore à la fermetures de certains commerce .Quant aux mesures édictées par le ministère de la justice , on peut s’interroger sur leur nature puisqu’elles ont été portées à la connaissance du public par un simple communiqué de presse daté du 24 mars 2020.Il est question d’une note interne datée du 16 mars 2020 transmises aux juridictions et aux établissements pénitentiaires leur enjoignant de prendre certaines mesures de prévention à même d’éviter la propagation du virus valable du 17 au 31 mars 2020.
L’adoption préalable d’une loi instaurant un état d’urgence sanitaire pour lutter contre la propagation du coronavirus et autorisant le pouvoir exécutif à prendre toutes les mesures nécessaires par voie réglementaire est d’autant plus nécessaire qu’un simple décret ne peut en aucun cas prévoir des peines de prison en cas de refus d’exécuter les mesures édictées ( non respect de l’interdictions de circuler à certaines heures, refus d’obtempérer à un ordre de réquisition, refus de fermer certains commerces…).En outre s’agissant de décrets, ceux-ci peuvent toujours faire l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat. Un décret , notamment un décret restreignant par exemple le droit de circuler librement , ou de fermer un commerce pris en l’absence d’une loi instaurant un état d’urgence sanitaire , peut théoriquement être annulé et le justiciable fondé à demander à l’Etat des dommages et intérêts. C’est pourquoi les pays touchés par la pandémie du coronavirus et ont édicté de telles mesures de restriction ont tous promulgué une loi d’urgence sanitaire avant d’adopter une batterie de textes législatifs et réglementaires traitant de tous les effets induits par la crise sanitaire.
le premier décret du 21 mars 2020 a pour objet de fixer les mesures de distanciation sociale destinées à prévenir et à lutter contre la propagation du coronavirus .Ces mesures qui tendent donc à diminuer les contacts physiques entre les citoyens dans les espaces publics et sur les lieux de travail sont applicables à l’ensemble du territoire national pour une période de 14 jours à compter de la publication de ce décret au journal officiel donc jusqu’au 4 avril 2020 et peuvent être levées ou reconduites dans les mêmes formes. Ces mesures sont les suivantes :
- Suspension de toutes les activités de transport de personnes à l’ exception de l’activité de transport des personnels. Il peut être dérogé à cette interdiction pour assurer la continuité du service public et des activités vitales.
- Fermeture dans les grandes villes des débits de boissons, des établissements et espaces de loisirs, de divertissement, de spectacle et les restaurants, à l’exception de ceux assurant la livraison à domicile. Cette mesure peut être étendue à d’autres Activités et à d’autres localités, par arrêté du wali.
- Mise en congé exceptionnel rémunéré, pour au moins 50 % des effectifs de chaque institution et administration publique à l’exception de certains personnels ( santé, sûreté nationale, protection civile, douanes, administration pénitentiaire, transmissions nationales, contrôle de qualité et répression des fraudes, autorité vétérinaire , autorité phytosanitaire, hygiène et nettoiement,surveilance et gardiennage).Il peut être dérogé à cette mesure par les autorités compétentes .Sont prioritaires au congé exceptionnel les femmes enceintes ou élevant des enfants et les personnes atteintes de maladies chroniques ou présentant des vulnérabilités sanitaires.
- Encouragement du travail à distance.
- Pouvoir est donnés aux walis pour prendre toute mesure rentrant dans le cadre de la prévention contre la propagation du coronavirus , notamment pouvoir de réquisitionner toute personne, structure, infrastructure ou moyen de transport.
Le deuxième décret du 24 mars 2020 a pour objet de fixer des mesures complémentaires à celles énoncées par le premier décret et vise la mise en place de dispositifs de confinement, de restriction de la circulation, d’encadrement des activités de commerce et d’approvisionnement des citoyens, de règles de distanciation ainsi que les modalités de mobilisation citoyenne dans l’effort national de prévention et de lutte contre la propagation de la pandémie du coronavirus .Ces nouvelles mesures tendent à :
- Instaurer un dispositif de confinement à domicile total ou partiel pour des périodes déterminées de toute personne se trouvant dans le territoire des wilayas et / ou communes déclarées par l’autorité sanitaire nationale, comme foyers de l’épidémie du coronavirus qui concerne toute personne. Le dispositif de confinement à domicile est décidé par le Premier ministre.
Le confinement total à domicile consiste en une obligation pour les personnes à ne pas quitter, durant la période considérée, leurs domiciles ou leurs lieux de résidence. Quant au confinement partiel à domicile, il consiste en une obligation pour les personnes a ne pas quitter leurs domiciles ou leurs lieux de résidence, durant la /ou les tranches horaires décidées par les pouvoirs publics.
Durant les périodes de confinement, la circulation des personnes de et vers la wilaya ou la commune concernée ainsi qu’à l’intérieur de ces périmètres est interdite. L’interdiction de déplacement durant la période de confinement peut être levée pour des motifs énumérés par l’article 6 du décret ( pour les besoins d’approvisionnement des commerces autorisés, pour les besoins d’approvisionnement à proximité du domicile , pour les nécessités impérieuses de soins, pour l’exercice d’une activité professionnelle autorisée). Les modalités de la délivrance de l’autorisation de déplacement durant la période de confinement sont définies par la commission de wilaya chargée de coordonner l'action sectorielle de prévention et de lutte contre la pandémie du Coronavirus.
D’autres mesures ont été instaurées par ce décret .
- Confinement total, pour une période de 10 jours, renouvelable, est appliqué à la wilaya de Blida. Cette mesure peut être étendue à d’autres wilayas.
- Un confinement partiel, de 19 heures jusqu’au lendemain a 7 heures du matin, est appliqué a la wilaya d’Alger. Cette mesure est applicable pour une période de 10 jours, renouvelable, et peut être étendues à d’autres wilayas. Durant cette période, tout rassemblement de 2 personnes est interdit.
- Extension des mesures de fermeture a l’ensemble du territoire national. Cette mesure de fermeture concerne aussi tous les commerces de détail à l'exception de ceux assurant l’approvisionnement de la population en produits alimentaires (boulangeries, laiteries, épiceries, étals de fruits et légumes, viandes), en produits d’entretien et d’hygiène et en produits pharmaceutiques et parapharmaceutiques. Les marchands ambulants de produits alimentaires sont autorisés à exercer leurs activités en rotation par quartier tout en respectant les mesures de distanciation.
Ces activités exclues de l’application de la mesure de fermeture doivent être maintenues durant la période considerée.L’obligation de maintien de l’activité concernent d’autres secteurs (Hygiène publique, alimentation en eau, électricité et gaz, télécommunications, agences postales, bancaires et d’assurance, établissements de sante privés y compris les cabinets médicaux, laboratoires d’analyse et centres d’imagerie médicale, activités liées aux produits pharmaceutiques et aux dispositifs médicaux, établissements de distribution de carburant et produits d’énergie, activités revêtant un caractère vital, y compris les marchés de gros.
- Respect de la distance de sécurité d’au moins 1 mètre. Tout administration et établissement recevant le public sont tenus de prendre et faire respecter cette mesure de distanciation sociale par tous moyens, y compris en faisant appel a la force publique.
- Extension de la mesure de suspension des moyens de transport de personnes aux taxis individuels.
- Extension de la mesure de mise en congé de 50% au moins , des personnels des institutions et administrations publiques au secteur économique public et privé.
- Compensation des préjudices occasionnés par les mesures de prévention qui feront l’objet d’un texte particulier.
- Les contrevenants aux mesures édictées s’exposent à des sanctions administratives de retait immédiat et définitif des titres d’exercice de l’activité ainsi qu’à des poursuites pénales. Quant aux personnes enfreignant les mesures de confinement ou les règles de distanciation et de prévention, elles sont passibles des peines prévues par le code pénal.
Par décret exécutif en date du 28 mars 2020 portant le n° 20-72 , la mesure de confinement partiel à domicile prévu par l’article 2 du décret exécutif n° 20-70 du 24 mars 2020 a été étendu à 9 wilays (Batna , Tizi-Ouzou ,Sétif ,Constantine ,Médéa ,Oran ,Boumerdès ,El Oued ,Tipaza).La mesure est applicable pour une période de 10 jours renouvelable à compter du 20 mars 2020 à partir de 19 heures.
Pour permettre un fonctionnement optimal des services à caractère sensible destinés à assurer la prise en charge sanitaire ainsi que l’approvisionnement de la population, une instruction du Premier ministre édicte des assouplissements à l’interdiction de circuler durant la période de confinement. Ainsi sont autorisés à circuler, au sein de la même wilaya, les personnels relevant des services de la santé publique et les praticiens privés de la santé et ce sur simple présentation de leurs cartes professionnelles .Une autre instruction en direction des membres du gouvernement et des walis précise les conditions de circulation des personnes dans les wilayas concernées par les mesures de confinement, total ou partiel, ainsi que celles liées à l’octroi d’autorisations exceptionnelles. Ainsi est aussi autorisée l’activité de commerce de gros de produits alimentaires et des autres produits alimentantaire y compris dans les wilayas ayant fait l’objet de mesures de confinement.En outre il n’est pas exigé une autorisation préalable aux personnes qui s’approvisionnent à proximité de leur domicile ainsi que pour les nécessités impérieuses de soins.
A l’effet de faire respecter les mesures édictées, une nouvelle instruction du Premier ministre en date du 29 mars 2020 institue une procédure de réquisition à engager lorsqu'une personne présentant des signes d'atteinte, ou qui soit effectivement atteinte par le coronavirus refuse de se conformer aux prescriptions médicales de soins, de dépistage ou de confinement sanitaire, ou lorsque la personne concernée interrompt ses soins ou quitte le lieu de confinement sanitaire. En cas de refus , les services de sécurité ou la structure de santé concernée sont tenus de saisir immédiatement le wali ou le maire territorialement compétents pour demander l'établissement d'une réquisition de la personne en cause.L'émetteur de la demande de réquisition doit accompagner celle-ci d'un certificat médical ou d'un rapport médical établis par le médecin traitant. En application de cette instruction, la personne ayant fait l'objet de réquisition encourt une peine de 2 à 6 mois d'emprisonnement et une amende de 20.000 à 100.000 dinars et ce par application de l'article 187 bis du code pénal. Cette instruction notamment son volet répressif pose comme nous le verrons des problèmes d’interprétation et d’application.
L’application des différentes mesures édictées par les textes reglemenantires sus-énoncés impactent on s’en doute le fonctionnement de la justice. Ceci est d’autant plus vrai que la majorité des juridictions ont donné une interprétation très large au concept de confinement tel que défini dans les décrets et la note du ministre de la justice.Ainsi certaines juridictions même dans les wilayas non concernées par le confinement total ou partiel sont pratiquement fermées au public et toutes les audiences ont été ajournées sine die à l’exception des audiences jugeant les prévenus détenus et des référés. Cet état de fait devrait inciter les pouvoirs publics à définir les modalités de fonctionnement des juridictions durant cette crise sanitaire avec plus de précision à même de garantir la continuité du service public de la justice sans pour autant porter atteinte au principe de protection et de prévention.
Comme déjà mentionné , le ministre de la justice même s’il a anticipé en édictant certaines mesures à même de freiner la propagation du coronavirus, il n’en demeure pas moins que son intervention par la note du 16 mars 2020 laisse en suspens la résolution des effets de ces mesures. Il en est ainsi par exemple des différents délais légaux et reglemenantaires notamment les délais de recours contre les jugements et arrêts rendus qui , en l’absence d’une disposition législative expresse contraire, continuent de courir ce qui on s’en doute peut occasionner d’énormes préjudices aux justiciables soumis au confinement total ou aux autres justiciables qui , faute d’un service du greffe opérationnel ou en raison de l’impossibilité d’accès à la juridiction pour cause de fermeture , ne peuvent introduire ces recours dans les délais légaux .
Il est étrange et incompréhensible que les responsables chargés de gérer la crise liée au coronavirus notamment ceux à qui on a été confiée la mission de mise en conformité avec la Constitution des mesures édictées par le pouvoir exécutif et tendant à lutter contre la propagation du virus aient perdu de vue la nécessité d’asseoir ces mesures sur une base légale en l’occurrence la promulgation préalable d’une loi portant état d’urgence sanitaire. C’est ce qu’ a fait l’ensemble des pays ayant eu recours à de telles mesures exceptionnelles . A titre d’exemple notre voisin le Maroc a adopté un décret-loi publié au bulletin officiel du 24 mars 2020 portant déclaration de l’état d’urgence sanitaire. C’est à une telle loi que doit revenir l’énonciation des mesures qui s’imposent dans le contexte d’état d’urgence sanitaire et qui devait donner à l’exécutif le pouvoir de recourir aux décrets ou règlements ou même de légiférer par ordonnance .C’est aussi cette loi qui doit définir les sanctions pénales à appliquer en cas de manquement aux décisions et injonctions des autorités.
Les conséquence de l’absence d’une loi d’urgence habilitant le pouvoir exécutif ou même législatif à recourir à des mesures exceptionnelles dont certaines portent atteinte à des droits garantis par la Constitution peuvent être d’une gravité insoupçonnée .Une disposition législative instaurant par exemple une mesure de restriction au droit de circuler librement peut être invalidée par le Conseil constitutionnel au motif de l’absence d’une loi d’urgence. Quant aux textes réglementaire (décrets, décrets-exécutifs, instructions, circulaires) énonçant des mesures exceptionnelles portant atteinte aux mêmes droits , il est évident qu’ils peuvent être déclarées nuls et non avenus par le Conseil d’Etat sur le recours d’un simple citoyen qui s’estime lésé. Les textes réglementaires sus-énoncés ( les 3 décrets exécutif et les instructions du Premier ministre ainsi que la note du ministre de la justice et subsidiairement toute décision prise par les autorités dans ces conditions sont de ce point de vue théoriquement entachés de nullité.
L’absence d’une loi d’urgence sanitaire qui devait régler la question des sanctions pénales en cas de non respect des mesures édictées a eu entre autres effets de faire endosser au pouvoir exécutif des mesures à caractère pénal qui n’ont aucune base légale .Il en est ainsi de l’instruction du Premier ministre qui institue une procédure de réquisition. Cette instruction énonce que la personne ayant fait l'objet de réquisition encourt une peine de 2 à 6 mois d'emprisonnement et une amende de 20.000 à 100.000 dinars par application l'article 187 bis du code pénal.Il s’agit ici suivant cette instruction de la personne atteinte du coronavirus qui refuse de se conformer aux prescriptions médicales de soins, de dépistage ou de confinement sanitaire, ou lorsque cette personne interrompt ses soins ou quitte le lieu de confinement sanitaire.
En premier lieu cette instruction ne règle pas toutes les situations où il ya violation des mesures édictées par les pouvoirs public dans le cadre de la lutte contre la pandémie du coronavirus , sachant que cette violation émane beaucoup plus de personnes saines que de personnes infectées par le virus. En second lieu le juge lui-même , à supposer qu’un tel cas d’espèce se présenterait à lui , aura des difficultés à motiver une condamnation sur la base de l’article 187 bis du code pénal .La « réquisition » dans son acception juridique suppose un ordre de réquisition émanant d’une autorité publique qui exige d’une personne ou d’une entité une prestation de travail, une fourniture d’objets mobiliers , de biens ou services ou l’abandon d’un bien immeuble. Il est difficile de concevoir une réquisition adressée à un contaminé par le coronavirus à l’effet de se conformer aux soins qui lui ont été prescrits ou de ne pas quitter son lieu de confinement .Autant adresser à un personne soupçonné de commettre un vol une réquisition lui enjoignant de ne pas commettre un acte de vol sous peine d’être puni pénalement.
Quid des autres violations aux différentes mesures édictées par les pouvoirs publics ? Comment seront-elles sanctionnées et sur quelle base légale ? Sur quelle disposition pénale une personne qui sort de son domicile en violation de la mesure de confinement ou qui incité à la non observation du confinement peut être poursuivie et condamnée ? En l’absence d’un texte spécial on peut envisager le recours à l’infraction de mise en danger d’autrui mais là aussi on peut s’interroger sur la pertinence d’une telle qualification. D’autres faits susceptibles de porter atteinte aux mesures de prévention édictés par les autorités centrales ou locales peuvent être commis sans possibilité de les sanctionner pénalement. La violation des dispositions d’un décret ou d’un arrêté ministériel constitue bien une contravention de deuxième catégorie punie d’une amende de 3000 à 6000 dinars et de l’emprisonnement pendant 3 jours au plus, mais cette légère sanction n’est pas dissuasive et n’est pas proportionnelle à la gravité des faits commis. Seule donc une loi d’urgence sanitaire est à même de régler ce dilemme en prévoyant expressément les différentes infractions susceptibles d’êtres commises et leur sanction.
Il ne faudrait pas aussi perdre de vue que les mesures de prévention édictées par les pouvoirs publics dans le cadre de la lutte contre la pandémie du coronavirus, surtout si elles perdurent dans le temps ce qui sera le cas suivant l’avis des spécialistes de la santé , vont gravement impactées la vie socio-économique du pays notamment la pérennité des entreprises , commerces et leurs salariés. Ainsi la suspension de l’activité de transport des personnes , la fermetures d’un grand nombres de commerces ( restaurants, débits de boissons, établissements de loisirs, certains commerces de détail…),la mise en congé exceptionnel au moins 50% des effectifs qui a été étendu au secteur économique privé, le confinement total décrété dans la wilaya de Blida qui pourra être étendu à d’autres wilaya , auront inéluctablement pour conséquence surtout pour le secteur privé de mettre ces entreprises , commerces et leurs salariés dans une situation délicate. Les entreprises et commerces qui emploient des salariés verront la situation de leur trésorerie se dégrader ce qui entrainera la mise au chômage technique de ces salariés. Des mesures de soutien doivent donc être prises dans les plus brefs délais pour endiguer ou tout au moins atténuer cette crise .Le décret du 24 mars 2020 a bien anticipé cet effet économique puisque son article 16 énonce que des modalités de compensation des éventuels préjudices feront l’objet d’un texte particulier , mais ce texte d’application tarde à venir alors que les entreprises ou autres commerces sont toujours astreints au respect des délais de paiement des échéances sociales, fiscales et bancaires ainsi qu’au respect des délais d’exécution de leurs obligations contractuelles notamment celles découlant des marchés publics.
Par BRAHIMI Mohamed
Avocat
